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上半年财政“超收节支”,下半场需发挥更大作用

7月20日,财政部发布的数据显示,上半年全国一般公共预算收入11.7万亿元,同比增长21.8%;一般公共预算支出12.2万亿元,同比增长4.5%。在经济稳步复苏的背景下,上半年财政收支形势呈现明显的“超收节支”特征。

在全国层面,收入端增速显著高于支出端,且收入的预算完成进度远高于支出。地方层面,28省份收入两年复合正增长,同时有13省份支出两年复合负增长。

“超收节支”,一方面拓展了财政政策的空间、增强了其可持续性,有利于政府职能顺利履行与化解财政风险;另一方面也使得财政政策在边际上呈现出偏紧的特征。

如何理解上半年财政的“超收节支”?哪些因素共同推动出现了这一现象?哪些原因是持续性的、哪些动力是暂时性的?在潜在下行压力和结构性困境之下,货币政策已经有所作为,财政政策又该如何进一步用足“超收节支”带来的空间,在扩大内需战略中发挥更大作用?基于上半年的财政收支、国民经济数据,我们进行了如下的观察:

上半年全国和地方财政均呈现“超收节支”

上半年,财政收支执行呈现从全国到地方的显著“超收节支”特征。全国层面,首先是上半年一般公共预算收入的两年复合增速(4.2%)比支出的复合增速(-0.8%)高出5个百分点,幅度较大(图1)。收入端的复合增速已经高于疫情前2019年同期3.4%的水平,支出端两年间却复合负增长,这一现象并不常见。

观察近10年一般公共预算半年度的收支累计增速(图1),除2018年收入增速略高于支出增速2.8个百分点外,支出增速低于收入增速的情况在2021之前从未出现过。

其次是上半年一般公共预算收入的预算完成进度远高于支出。如图2,上半年收入预算完成进度为59.3%,超序时进度(50%)9.3个百分点,同时较此前四年的同期水平都高。

而上半年支出的预算完成进度却只有48.6%,低于序时进度1.4个百分点,且近5年来,这一进度除了比2020年同期(47%)略高以外(这里还要考虑到2020年两会延期至5月份才召开,所以当年上半年预算执行进度偏慢),比其他年份都要低。

并且上半年支出的预算完成进度要较收入低10.6个百分点,为近5年的最高幅度,这也与前文所述收支增速的差异互相印证。

在地方层面,今年上半年地方财政也呈现较显著“超收节支”特征。如表1,全国除港澳台外的31个省份中,有13个省份一般公共预算支出两年复合负增长,这一现象十分罕见。贵州(-19.0%)、上海(-13.3%)、吉林(-11.7%)、天津(-9.4%)、北京(-7.4%)的负增幅度为前五。而13个支出两年复合增长为负的省份,无一例外地实现了收入的两年复合正增长。

31省份中,只有山西(-6.8%)、黑龙江(-6.6%)和重庆(-1.2%)这3个省份的收入两年复合增速为负,其余省份均实现了收入正增长,14个省份的收入两年复合增速超过10%。

表1 2021年1~5月31省份一般公共预算收支两年复合增速

数据来源:各省市财政厅(局)

如何理解上半年财政的“超收节支”特征

➤ 基调变化:防风险要求预留财政空间

上半年财政的“超收节支”特征并非今年的突变现象,它在2020年的预算执行和2021年初的预算安排中均有体现。

2020年以前,“超收节支”并非我国财政收支的常见特点。2016至2019年,一般公共预算历年实际执行的收支差额均较预算安排的额度扩大(图3)。但2020年这一现象发生了改变。

2020年初,一般公共预算计划安排了6.76万亿元的收支缺口,全年实际执行却“节约”了4887亿元的缺口,这来源于2020年收入端较预算安排“超收”了2625亿元,在支出端又“节支”了2262亿元。2021年初做预算安排时,又设定了较支出目标增速(1.8%)要高的一般公共预算目标增速(8.1%)。

思考从上年预算执行延续而来的财政“超收节支”特征的来源,首先要考虑,财政政策“保增长”的目标或许已阶段性地让位于“防风险”。

随着我国经济增速不再预设具体目标,同时,前期为支撑地方经济增长而累积的隐性债务风险已经到了要妥善应对的阶段,加之我国在全球经济恢复尚处于领先位置,财政政策在目标的优先级排序上,防风险的重要性或许已经阶段性提高。“超收节支”客观上有助于为解决财政风险问题预留空间,增长目标约束的减弱使得财政“超收节支”特征阶段性强化。

➤ 持续性影响因素:大规模减税降费暂停、基建支出下降

近期财政政策出现两大导向变化:收入端,减税降费向稳定宏观税负转变;支出端,建设财政向民生财政转变。两大变化均会对财政的“超收节支”态势有所影响。

一方面,我国持续多年的减税降费行动或已按暂停键,“稳定宏观税负”成为财政收入端的重要政策导向。

“十三五”时期,我国减税降费规模超7.6万亿元,明显降低了宏观税负,切实地达到了让利市场主体、激活微观主体活力的目标。但经济下行趋势中的减税降费也给财政带来了巨大的减收压力,持续了数年的大规模减税进程或许基本已经阶段性地终结。财政部在2021年两会期间发布的预算执行报告中,自2016年以来,首次未对减税降费设置规模目标,这是对这一取向的基本确认。

4月7日,在关于加快建立现代财税体制的国务院新闻发布会上,财政部相关负责人表示应保持“宏观税负总体稳定”,以支持完成“十四五”时期的重大目标任务;强调减税降费政策要平衡好“当前和长远”“需要和可能”的关系,有序退出2020年的阶段性减税降费措施。大规模减税降费暂停,成为财政“超收”的重要基础。

另一方面,近年来存在建设财政向民生财政转变的倾向,财政支出中基建占比显著下降,支出规模逐渐走低,对财政的 “节支”特征产生影响。如图4,2019年、2020年、2021年上半年基建相关(节能环保、城乡社区、农林水和交通运输支出)支出占比分别为28.0%、25.4%和22.4%,逐期下降。上半年基建相关一般公共预算支出累计2.72万亿元,较去年同期少支出1477亿元,累计降幅5.1%。

➤ 暂时性影响因素:大宗商品价格上涨、出口形势乐观

我国税制结构里,间接税占比高,增值税等间接税的税基是营业收入。伴随着去年上半年以来一轮大宗商品上涨趋势,财政收入“超收”进一步得到强化。如图5,以税收为主体的一般公共预算增速与PPI增速呈现一定的相关性,上游工业品的价格提升对财政收入的增收有一定促进作用。

同时,疫情蔓延以来,我国保持了较强劲的出口态势,很好地支撑了经济增长,通过财政支出保增长的压力减弱,为财政支出保持谨慎稳健态势提供了基础。

但需要考虑到,前期中国出口之所以强劲,是因为疫情对不同经济体的冲击性质不同,中国受到的冲击体现在需求端,而发达国家更多体现在供给端,使得中国的供给能力大幅覆盖海外市场。但如今疫情走过一年有余,以上形势已经发生了变化。

发达国家经济重启,并且这种重启以服务性消费为主,这使得中国的出口呈边际减弱趋势。2021年4~6月,PMI新出口订单分项逐月环比下降,出口的边际动能正在减弱。

综合财政“超收节支”的影响因素来看,因为稳定宏观税负、发展民生财政两大导向变化会产生持续影响,短期内“超收节支”仍有延续可能。但考虑到出口的边际动能减弱态势和大宗商品涨价的暂时性,“超收节支”的可持续性基础也并不稳固。

当前形势下财政政策适合发挥更大作用

近期财政的“超收节支”态势带来的积极影响在于拓展了财政政策的空间、增强了其可持续性,在关照财政运行的“远虑”方面起到了关键作用。财政作为国家治理的基础和重要支柱,需要保持充足的收入才能支撑各类公共职能的履行。同时,财政风险尤其是地方政府隐性债务风险也累积到了一定程度,适度保持谨慎稳健的支出政策也有利于财政风险的化解。

但是,考虑到当前经济形势的下行压力与结构性困难等“近忧”,财政政策在支持基建投资和解决中下游企业利润压缩等结构性问题上,还可以进一步用足空间,发挥更大作用。

一方面,当前基建支出下降、基建投资相对低迷。前文述及一般公共预算中基建相关支出的占比逐年下滑,且持续负增长。财政支出作为引领投资的重要来源之一,其基建支出下降直接导致了基建投资的相对低迷。

上半年,全社会固定资产投资两年复合增速为4.5%,较疫情前的2019年同期值已高0.4个百分点。而基建相关投资的两年复合增速为2.4%,较全社会投资增速低2.1个百分点,亦较2019年同期5.8%的基建投资增速低3.4个百分点,恢复进度偏慢。5、6月份的基建投资当月同比增速可能已经转负。

另一方面,大宗商品价格上涨在促进财政“超收”与工业整体盈利大幅修复的同时,也挤压了中小企业利润,造成了其经营困境。在产业链中,上游大型企业议价能力强,工业材料价格攀升增大了上游企业利润空间,而下游企业在购进原材料时,承担了更高成本,但其较难继续向销售终端提价,利润被显著压缩。

按照《上证产业链指数系列编制方案》中的上中下游划分办法,可以计算出规模以上各类工业企业的利润占比。2016年之后,上游行业占工业企业利润的比重显著上升,2019年略有下降,但依然比2016年之前的水平更高。2021年1~5月又快速提高到了44.5%(图6)。

而根据本文的划分方法,上游行业仅包括采矿、电热水的生产供应、金属冶炼和基础化工产品这几个大类行业。与之相反,下游细分产业超过20个,但其利润占比却在2021年显著下滑。

中下游行业是中小企业的密集分布行业,中小企业又是就业的重要载体,就业形势又会通过收入显著影响消费复苏,需做出针对性政策安排,缓解其当前面临的困境。

综合来看,面对上述问题,应加强财政政策和货币政策的配合,达到稳定经济增长、缓解中小企业困境的目标。

在出口边际动能减弱、国内消费复苏尚需时日的背景下,要保持适当的经济增速,投资必须发挥关键作用,尤其是财政力量起到引领作用的基建投资不可缺位。同时,财政政策在解决结构性问题方面有较突出优势,现有增值税制度难以发挥减负作用,应针对性地给予中小企业适当的所得税优惠。

货币政策则可以偏重于总量调控:一是维持适当的宽松环境降低利率水平,平抑政府投资带来的挤出效应;二是妥善运用货币政策空间,为市场主体提供流动性支持,并降低融资成本。当前,货币政策已通过全面降准等措施发挥其作用,在当前财政空间得到一定扩展的背景下,财政政策也应进一步用足空间、发挥更大作用。

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